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Opinion

Oubliez l’aléa moral, il faut moderniser le cadre commun du G20

Oubliez l’aléa moral, il faut moderniser le cadre commun du G20
  • Publiéoctobre 13, 2023

Il existe de nombreuses solutions économiquement saines et favorables au développement pour réviser le cadre commun du G20. La clé pour trouver ces solutions est d’échapper aux récits axés sur les créanciers et aux concepts tels que l’aléa moral.

 

Plusieurs événements organisés cette année ont été présentés comme visant à alléger la dette des pays à revenu faible et intermédiaire, en particulier en Afrique. Qu’il s’agisse du sommet de juin sur le pacte de financement de Paris au sommet africain sur le climat de septembre 2023, en passant par les assemblées annuelles du FMI et de la Banque mondiale de cette semaine.

L’institution qui a été au centre de tout cela au cours des trois dernières années est le Cadre commun du G20 (maintenant G21), modelé sur le Club de Paris, qui comprenait plusieurs grandes puissances impériales. Le Club de Paris a été conçu de manière que l’emprunteur ne soit pas présent lors des délibérations ou de la décision finale sur l’aide. Aujourd’hui, le club du G20 ne permet toujours pas à l’emprunteur de s’asseoir à la table, mais d’autres créanciers tels que la Chine, l’Inde, le FMI et la Banque mondiale (les multilatéraux) s’y joignent.

La clé pour trouver ces solutions est d’échapper aux récits et aux concepts axés sur les créanciers, tels que l’aléa moral et le lien d’une institution centrée sur les créanciers et d’origine coloniale, telle que le Club de Paris.

La raison d’être de ce type de conception était similaire à celle des premières formes de droit européen de la faillite dans les années 1500. À l’époque, les riches créanciers du Club de Paris s’inquiétaient de ce que les économistes appellent l’« aléa moral ». Il s’agit de l’idée que si l’on permet à des personnes, à des entreprises ou même à des pays de bénéficier facilement d’un allègement de leur dette, ils dépenseront à nouveau, et mal.

La théorie économique de la « prévention de l’aléa moral » est importante parce qu’elle tend à conduire à une approche très conservatrice de l’allégement de la dette et qu’elle imprègne désormais le cadre commun du G21. Cependant, cette théorie est également incroyablement dépassée et explique pourquoi le cadre a échoué jusqu’à présent.

L’expérience de la Zambie en est l’illustration. Après avoir fait défaut sur le paiement d’une obligation en novembre 2020 et demandé un allègement dans le cadre du G20 de l’époque, après des mois d’immobilisme entre les créanciers qui se disputaient sur des concepts tels que la « comparabilité de traitement » (en latin, pari passu), en mars 2023, les représentants du Trésor zambien et de la Banque centrale ont pris l’initiative de se rendre en Chine de leur propre chef. Ils ont élaboré un plan de restructuration avec les banques chinoises, en se basant également sur leur expérience d’avoir négocié avec succès plus de 200 millions de dollars d’allègements avec la Chine dans le passé, et ce tout seul.

 

Autoriser un nouveau départ

La Zambie a ensuite présenté le résultat au Club de Paris, qui a accepté des conditions similaires. Les prêteurs du Club de Paris auraient pu faire plus, mais la Zambie ne le saura jamais ! Et même si la Zambie souhaitait logiquement bénéficier d’un nouvel allégement de la part de ses prêteurs multilatéraux et privés, rien de tel ne s’est encore produit, bien que le pays ait bénéficié d’un allégement de sa dette de la part des prêteurs multilatéraux, il y a une vingtaine d’années.

En fin de compte, les emprunteurs comme la Zambie sont les perdants de ce système. Mais ce n’est pas une surprise, car le cadre du G21 n’est pas seulement une construction coloniale, il est aussi bloqué au XVIe siècle.

Au milieu du XIXe siècle, la faillite de plusieurs compagnies ferroviaires aux États-Unis a conduit le pays à développer ce que l’on appelle aujourd’hui le « droit de l’insolvabilité ». La loi sur les faillites est passée d’un traitement sévère des débiteurs à une protection de ces derniers. Cette évolution s’explique par l’émergence d’une nouvelle théorie économique, selon laquelle un certain taux d’échec des entreprises est toujours nécessaire à l’innovation et, partant, à la croissance économique.

Cette nouvelle théorie suggérait que la loi devait permettre de « nouveaux départs », tout en veillant à ce que les créanciers n’augmentent pas continuellement les taux d’intérêt pour compenser ce qui est, en fait, un risque « inévitable ». La loi a donc également progressé pour créer des institutions chargées de réglementer et de gérer les créanciers.

La même progression que le droit national est aujourd’hui nécessaire dans le système international. Le cadre du G21 est coincé dans les années 1500, et les pays emprunteurs en subissent les conséquences.

À quoi ressemble donc, selon les ministres africains des finances, une « refonte » du cadre commun ? Une refonte qui ne soit pas coloniale dans sa conception ? Une refonte qui fasse entrer le système dans la modernité ?

 

Partage du fardeau

La première étape consiste à considérer que la solution à l’allègement de la dette consiste à traiter et à résoudre le comportement des créanciers ; et non celui des emprunteurs, qui, pour la plupart, font tout leur possible pour croître et se développer, y compris par des moyens novateurs.

Dans cette optique, la question est de savoir quel cadre mondial devrait être proposé pour permettre aux emprunteurs souverains entreprenants d’obtenir les meilleurs accords d’allègement de la dette de la part des créanciers les plus riches.

Le dilemme de la dette en Afrique

Dans un tel cadre, une grande partie du système international actuel devrait être totalement repensée.

Par exemple, comme nous l’avons déjà mentionné, dans le Club de Paris et du G21, l’un des principaux sujets de discorde est la « comparabilité du traitement » ou le « partage équitable du fardeau » entre les créanciers.

Toutefois, la question de la « charge » pour le débiteur se pose également. À cet égard, il est important de comprendre jusqu’où chaque créancier peut aller pour réduire les taux d’intérêt et les échéances, à chaque fois. Cela sera bien sûr différent pour chaque créancier, en fonction de ce qu’il a prêté.

On peut soutenir que si un créancier a prêté de l’argent pour une entreprise très rentable, au sein d’un ensemble de projets moins rentables prêtés par d’autres, ce créancier devrait avoir à se soulager moins que les autres. Il s’agit là d’un concept différent de la comparabilité, mais tout aussi important.

D’autre part, un problème majeur pour les emprunteurs (mais qui n’est pas encore pris en compte dans le cadre du G21) est le fait qu’en cas de défaillance, même sur un ensemble de prêts qui ne représentent qu’une faible proportion de leur dette globale, les pays emprunteurs peuvent se voir interdire l’accès aux financements futurs pendant des années. C’est ce qui a empêché de nombreux pays d’adhérer au cadre et de faire des pieds et des mains pour éviter de manquer à ce qui, pour les créanciers, n’est qu’un petit paiement. Dans un cadre moderne fondé sur l’insolvabilité, les débiteurs devraient être protégés contre de telles actions.

Cela signifie que les emprunteurs, avant d’entamer des négociations avec leurs créanciers, doivent comprendre leurs créanciers individuels et le comportement de ces derniers. Quels sont les taux d’intérêt et les échéances que les emprunteurs obtiennent habituellement des différents créanciers ? Quel allègement de la dette et à quelles conditions les différents emprunteurs ont-ils réussi à obtenir auparavant ? Quel est le meilleur résultat que les emprunteurs aient jamais obtenu – et comment –, et peuvent-ils tous faire mieux cette fois-ci ?

 

Une autre solution pour la Zambie

La deuxième étape, à l’instar des procédures d’insolvabilité, consiste à créer l’équivalent d’un tribunal des faillites ou d’un administrateur pour les procédures. Contrairement au FMI, il devrait s’agir d’une organisation indépendante, non prêteuse.

Ayant son siège dans un pays africain ou dans un autre pays non-créancier, et composée essentiellement d’experts africains ou non créanciers, elle examinerait, sur demande, les propositions d’allégement de la dette présentées par les créanciers, pour un emprunteur ou plusieurs emprunteurs ensemble, après avoir reçu de l’emprunteur membre toutes les informations sous-jacentes (y compris les contrats qui peuvent être classifiés).

À l’instar d’un tribunal des faillites, cette organisation déterminerait si l’allègement est adéquat ou non, fournissant ainsi un « mécanisme de vérification » pour que l’allègement coordonné puisse être mis en œuvre. L’organisation n’aurait pas besoin de fournir une représentation – à moins qu’elle ne le demande – mais elle serait en mesure de partager des informations entre les emprunteurs membres et de les conseiller sur cette base.

Que se serait-il passé pour la Zambie si un tel cadre modernisé avait existé en novembre 2020 ?

La Zambie aurait pu à la fois tirer parti de sa propre expérience et bénéficier du soutien de l’organisation administratrice pour se réunir avec d’autres emprunteurs concernés afin de discuter de sa dette auprès de divers créanciers, tels que la Chine, et de ce qu’elle pourrait négocier. La Zambie aurait pu faire de même pour la dette du secteur privé, ainsi que pour la dette multilatérale, en élaborant des stratégies spécifiques ou des « présentations » à chacun, en fonction de leurs conditions de prêt habituelles et de ce pour quoi ils ont prêté.

Dans ce cas, la Zambie aurait dû se rendre en Chine pour plaider en faveur d’un allègement. Pourtant, cette visite aurait pu avoir lieu immédiatement sans le FMI ou le Club de Paris. Il est important de noter que l’accord de principe sur l’allégement ne serait pas subordonné à la connaissance par les banques chinoises du montant de l’allégement de la dette obtenu par la Zambie auprès du secteur privé, ou vice versa. Il serait simplement subordonné à l’annonce par la Zambie qu’elle cherchera à obtenir un allègement de la part de chacun de ses créanciers, et qu’elle a présenté ou prévoit de présenter son offre, conseillée et approuvée par l’administrateur, dans un délai précis.

 

Oubliez l’aléa moral !

Une fois que toutes les propositions auront été faites, le gouvernement zambien et l’administrateur annonceront les résultats proposés – en millions de dollars pour chaque créancier – et l’allégement sera mis en œuvre. Aucune information sur la dette sous-jacente ou les contrats ne devrait être partagée avec d’autres créanciers ou même avec les citoyens, à moins que le gouvernement zambien n’en décide ainsi ou qu’une loi nationale ne l’exige. La Zambie serait ainsi protégée contre toute ingérence dans ses affaires nationales et ses relations bilatérales. Et cela signifierait que tous les créanciers l’aident, y compris le FMI le cas échéant, même différemment.

Certes, dans un cadre d’allègement de la dette centré sur l’emprunteur, les créanciers pourraient avoir à débourser un peu plus, surtout à court terme. N’oublions pas que les contribuables zambiens ont un revenu annuel moyen de 1 140 $, alors que les contribuables américains ou chinois gagnent respectivement plus de 70 000 et 12 000 $ en moyenne par an. La question n’est pas de savoir qui doit faire le plus en cas de crise financière mondiale, de récession, de pandémie ou de crise climatique, afin que les moteurs de croissance actuels et futurs du monde – souvent dans la région africaine – puissent se redresser.

Le fait est qu’il existe de multiples solutions économiquement saines et favorables au développement pour remanier le cadre commun du G21. La clé pour trouver ces solutions est d’échapper aux récits et aux concepts axés sur les créanciers, tels que l’aléa moral et le lien d’une institution centrée sur les créanciers et d’origine coloniale, telle que le Club de Paris. Si le droit national peut progresser, il en va de même pour le droit international.

Libérés de ces contraintes, des pays comme la Zambie pourraient avoir une chance d’obtenir un allègement efficace et durable de leur dette et de se concentrer sur un nouveau départ pour la croissance, l’objectif principal ultime.

 

Hannah Ryder

 

 

Hannah Ryder est PDG de Development Reimagined, un cabinet indépendant de conseil en développement international dirigé par des Africains et basé à Pékin.

 

@ABanker

Écrit par
Hannah Ryder

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