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African Business

Qui pilote l’Agence française de développement ?

Les missions de l’Agence française de développement correspondent-elles à ce qu’on est en droit d’attendre d’une telle institution ? Elle-même sous contraintes, l’AFD conditionne aussi son aide et va, parfois, au plus facile, c’est-à-dire au plus rentable, au détriment de l’urgence des besoins de l’Afrique.

Par Stéphane Madaule

L’Agence française de développement (AFD) est souvent présentée, à tort ou à raison, comme le bras armé du gouvernement en matière de coopération bilatérale internationale. En effet, cette institution n’a cessé de croître depuis ces vingt dernières années au point de devenir le principal bailleur de l’Aide bilatérale française avec un volume d’engagements annuels qui oscille entre 12 et 14 milliards d’euros.

S’agissant de la raison d’être de l’AFD et de son pouvoir réel, entre la représentation que l’on peut s’en faire et la réalité, demeure parfois un écart qu’il n’était peut-être pas inutile de découvrir, afin de mieux cerner les responsabilités de chacun dans la définition et la mise en œuvre de la politique de coopération de la France dont la véritable réforme est à venir.

Tour à tour, ses compétences thématiques et géographiques se sont élargies : compétence additionnelle en matière de gouvernance, intervention non seulement en Afrique mais aussi en Amérique latine, en Asie. Ses moyens d’intervention s’élargissent également avec l’absorption en cours d’Expertise France, un organisme public qui regroupe l’offre française en matière d’assistance technique.

Dans une interview accordée au Magazine de l’Afrique, le directeur général de l’AFD délivre sa vision de la raison d’être de l’institution qu’il dirige officiellement depuis 2016.

Rémy Rioux : Il faut dépasser le référentiel de l’Aide

 

En tant que professeur d’économie du développement, spécialiste de l’Aide, aujourd’hui consultant mais ayant travaillé pour l’AFD pendant plus de trente ans à différents postes de responsabilité jusqu’en 2020, il m’est apparu intéressant de questionner quelques-uns des messages que Rémy Rioux formule dans cet entretien.

En effet, le grand public saisit mal la puissance réelle de cette institution, le rôle et la place de son directeur général, sa capacité effective à définir ou à mettre en œuvre une politique de coopération. Politique dont les grands axes ont été précisés à l’occasion de l’adoption en août 2021 d’une nouvelle loi de programmation pour le Développement.

Que nous dit au juste Rémy Rioux, comment l’interpréter et peut-être questionner son analyse, voire en découvrir les ressorts cachés ?

Être en phase avec les besoins

Le directeur général de l’AFD commence son propos en expliquant que la nouvelle étape à franchir pour l’AFD est d’être « plus fortement encore du côté des autres, c’est-à-dire bâtir une institution dont la mission serait d’abord de comprendre très profondément et attentivement, avec le plus de respect possible, les dynamiques et les blocages, les enseignements. »

On ne peut que souscrire à ce discours mais au-delà des mots, que se cache-t-il réellement ? L’AFD ne met-elle pas en œuvre une stratégie dans des secteurs d’intervention préalablement définis, dans des pays ouverts à son activité, avec les moyens et sur les cibles qu’on lui définit chaque année, en appuyant des politiques publiques dans le sens souhaité par le gouvernement français dans sa politique de développement ?

Dans ces conditions, dans ce cadre si contraint, comment répondre aux demandes particulières de coopération des pays en développement, surtout si ces dernières ne cadrent pas exactement avec la stratégie d’intervention à appliquer par l’AFD ?

On voit là tout le paradoxe, toute la contradiction, le hiatus même, entre ce que l’on proclame haut et fort – répondre à la demande des pays en développement, être du côté des autres en s’alignant sur leur politique comme le préconise la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’Aide –, et ce qui se pratique dans la réalité.

À savoir mettre en œuvre une politique de développement en suscitant de la part des partenaires une demande en phase avec ce que l’on a préalablement défini comme axes d’intervention.

Dans la réalité, ce sont les bailleurs de fonds qui amènent le plus souvent les pays potentiellement receveurs à leur demander des appuis en matière de projets ou de politiques qui correspondent à ce que les bailleurs de fonds souhaitent financer, conformément à leurs stratégies.

Si la demande des pays s’écarte du cadre souhaité, le risque pour ces derniers est de ne pas être financé. Ainsi, au niveau multilatéral, la Banque mondiale et le FMI préconisent aux pays potentiellement receveurs d’Aide ce que devrait être un bon cadre macroéconomique, leur permettant ainsi de leur ouvrir des financements externes, de la part de ces deux institutions multilatérales bien sûr, mais également de la part des institutions bilatérales comme l’AFD.

Une autonomie toute relative

On sait que le niveau d’engagement de l’Agence auprès du pays potentiellement receveur est conditionné à un accord préalable avec le FMI et la Banque mondiale sur le cadre macroéconomique à suivre par le pays receveur. L’AFD ne déroge pas à cette règle. C’est une illustration particulière et quelque peu cachée de ce que l’on présente pourtant comme « être du côté des autres » tout en imposant quelque peu sa vision du développement.

On demande ensuite à Rémy Rioux de préciser les frontières d’intervention de l’institution, son degré d’autonomie. C’est une question centrale permettant de comprendre si l’AFD est capable d’agir par elle-même, ou si elle ne fait qu’appliquer les directives qui lui sont imposées par le pouvoir politique.

En guise de réponse, le directeur général de l’AFD, haut fonctionnaire de la Cour des comptes nommé par le gouvernement à la tête de cette institution, renvoie directement ses interlocuteurs au cadre fixé par ses tutelles au travers de la nouvelle loi de programmation de l’Aide internationale d’août 2021.

Il ne répond pas précisément sur le degré d’autonomie de l’AFD, sur sa latitude au-delà des mots à prendre des initiatives sectorielles ou géographiques. Dans les faits, l’action de l’AFD est étroitement cadrée par ses tutelles sur le plan de son champ géographique d’intervention, sur le plan de ses priorités sectorielles, sur le plan des ressources dont l’AFD dispose chaque année.

Ainsi que sur la nature et la répartition de ses ressources en prêt ou en don, sur le niveau d’élément don qu’elle doit positionner région par région et notamment en Afrique, sur la nature des projets que l’AFD propose à son conseil d’administration pour adoption. Sans oublier le volume d’Aide que cette institution doit faire transiter par les organisations de la société civile et par la coopération décentralisée.

Et la liste des contraintes à respecter, fixées par les tutelles chaque année, n’est pas close. On le comprend donc, le degré d’autonomie et la capacité de l’AFD à intervenir de son propre chef sont faibles. L’AFD est avant tout une institution publique, un opérateur public sous tutelle qui exécute et met en œuvre la politique étroitement définie par le gouvernement français et plus particulièrement par le ministère des Finances, la tutelle qui octroie à l’AFD chaque année ses moyens d’intervention et le cadre dans lequel elle doit les utiliser.

Prudence dans la communication

L’activité opérationnelle principale de l’AFD consiste à mettre en œuvre cette politique, en recherchant, chaque année, à engager les montants financiers qui lui sont ouverts, en décaissant sur les opérations préalablement approuvées par son conseil d’administration les flux financiers contractualisés par convention avec ses contreparties (État, entreprises publiques, entreprises privées, collectivités, associations…).

L’AFD veille à ce que les opérations soient exécutées comme le prévoit le plan de financement des conventions, et veille également à être remboursée quand l’engagement est contracté sous la forme de prêt.

On comprend mieux la raison pour laquelle Rémy Rioux est si prudent dans ses réponses concernant le degré d’autonomie de l’établissement qu’il dirige. L’AFD vise avant tout à s’aligner au mieux sur la ligne politique définie par ses tutelles dans la durée et validée opération par opération par ses tutelles.

Plus généralement, on comprend mieux la prudence maintes fois constatée des agents de l’AFD lorsqu’ils s’expriment dans la presse. En fait, l’AFD met en œuvre une politique fixée et contrôlée dans les moindres détails par ses tutelles. Son autonomie opérationnelle demeure limitée. Tout engagement de sa part dans un pays en développement demande l’accord préalable de ses tutelles, tout en restant conforme au cadre d’intervention qu’elles lui ont fixé.

Un concept vieilli, vraiment ?

Sa valeur ajoutée principale est de trouver chaque année des engagements supplémentaires qui puissent cadrer avec les contraintes d’intervention qui lui sont fixées, tout en tentant de répondre à la demande des bénéficiaires, puis de décaisser dans la durée les financements contractualisés dans les meilleures conditions (respect des points d’affectation, sécurisation des flux afin d’éviter tout détournement), et enfin, de veiller à être remboursée quand il s’agit de prêts.

Le directeur général de l’AFD est ensuite interpellé par les journalistes sur les nombreuses critiques qui s’adressent à l’Aide au développement. Rémy Rioux devient alors plus incisif : « le problème de l’ADP est que sa définition, ses mots et la plupart de ses instruments datent d’il y a très longtemps, des années 1960 et 1970 pour l’essentiel. Ce référentiel a terriblement vieilli, sans qu’un consensus international n’émerge encore pour le réviser. »

On serait tenté de lui demander pourquoi il n’existe pas de consensus entre les bailleurs pour réviser ce référentiel de l’Aide « terriblement vieilli » ? On pourrait également se demander si ce sont les instruments de l’Aide qui ont vieilli, comme l’indique le directeur général qui déclare déjà dépasser ce cadre, ou si c’est la manière dont est délivrée l’Aide par certains bailleurs de fonds qui n’est plus exactement conforme à la raison d’être principale de l’Aide ? À savoir d’aider les pays pauvres à se développer durablement pour faciliter prioritairement l’accès au bien-être de leurs populations les plus pauvres…

S’agissant de la France et de sa politique d’Aide, que constate-t-on ? La loi d’août 2021 prévoit certes une augmentation des crédits d’Aide. Mais renonce-t-elle à utiliser majoritairement le prêt comme instrument d’Aide, ce qui déporte mécaniquement l’Aide française vers les pays à revenu intermédiaire (huit des principaux bénéficiaires sur dix en 2020) ?

C’est ce que souligne, pour le regretter le Comité d’Aide au Développement de l’OCDE dans sa dernière revue de l’Aide française de 2018 ? Renonce-t-elle aux possibilités de gonflement quelque peu artificiel du volume d’Aide déclaré à l’OCDE, sans transfert effectif vers les pays receveurs.

Nous pouvons citer notamment la comptabilisation dans l’APD, l’aide aux réfugiés en France, le paiement des bourses pour les étudiants étrangers en France, les frais de gestion de l’AFD, les dépenses relatives au plaidoyer pour l’Aide en France, l’annulation de la dette… Voir pour cela le rapport de l’OCDE.

Parle-t-on effectivement d’améliorer la qualité de l’Aide dans la nouvelle loi de programmation ? Les secteurs de la santé et de l’éducation sont-ils privilégiés grâce à des engagements en dons qui seraient devenus majoritaires dans la composition de l’Aide bilatérale française, comme le souhaiterait peut-être l’AFD pour se trouver en capacité effective de prioriser une intervention en faveur de santé et d’éducation dans les pays pauvres ?

Redéfinir les priorités

Une vraie réforme de notre politique de développement aurait consisté à faire des dons le fer de lance de l’APD française, seule façon de concentrer effectivement l’effort vers les pays et les populations qui en ont le plus besoin. Continuer à faire de l’APD à la Chine et majoritairement aux pays à revenu intermédiaire sous forme de prêts en devises, comme en bénéficient des pays comme l’Indonésie ou au Brésil, n’est peut-être pas la voie à suivre pour valoriser la raison d’être de l’APD.

Tant que l’AFD éprouvera plus de facilité à prêter 630 millions d’euros à l’Indonésie que de trouver 50 millions d’euros en dons pour intervenir pour la santé au Niger, l’Aide française restera déséquilibrée dans ses fondements et dans sa raison d’être.

Ce n’est peut-être pas l’instrument d’Aide qui a vieilli mais plutôt l’usage qu’en font certains donateurs. Parmi les pays donateurs du Comité d’aide de l’OCDE (30 membres), seuls la France, l’Allemagne et le Japon font du prêt et non du don le fer de lance de leur Aide publique au développement.

Le niveau d’engagement de l’Agence est conditionné à un accord préalable avec le FMI et la Banque mondiale sur le cadre macroéconomique à suivre par le pays receveur. L’AFD ne déroge pas à cette règle. C’est une illustration particulière et quelque peu cachée de ce que l’on présente pourtant comme « être du côté des autres » tout en imposant quelque peu sa vision du développement.

Ce n’est pas à proprement parler le logiciel de l’Aide qui a vieilli mais plutôt l’usage qu’en font certains en utilisant majoritairement le prêt pour faire de l’APD. On se situe alors dans une logique de financement par des prêts à travers des banques de développement, comme l’on finance n’importe quel investissement d’un client partenaire.

Le financement du développement sous forme de prêts accompagne et renforce alors la mainmise des ministères des finances sur l’Aide. N’est-ce pas à ce niveau qu’il convient de trouver ce qui structure réellement l’activité de l’AFD et plus généralement de l’Aide française ? N’est-ce pas muni de ces éléments qu’il faut comprendre le discours du directeur général de l’AFD sur l’Aide ?

Un couteau suisse

N’est-ce pas dans ce cadre qu’il convient de saisir la portée de la nomination récente du nouveau président du Conseil de surveillance de l’AFD, Philippe Le Houérou, ancien directeur général de la filiale de la Banque mondiale qui s’occupe de prêter au secteur privé ?

N’est-ce pas là qu’il convient de rechercher l’attachement particulier de Rémy Rioux au club des banques de développement à travers le monde, cette nébuleuse quelque peu disparate dont on peine à comprendre la cohérence ? Quel rapport au juste entre une institution publique de financement qui travaille à l’international dans les pays en développement et une institution d’un pays développé qui délivre uniquement des financements sur un champ national ?

La seule ressemblance entre ces institutions, c’est qu’il s’agit de banques publiques en général sous tutelle des ministères des finances de chaque pays, que l’on parle essentiellement de financement par le prêt et donc que l’on reste dans une logique de financement bancaire.

Cette caractéristique commune est conforme à la prééminence des institutions financières sur l’Aide multilatérale, comme c’est déjà le cas avec la Banque mondiale, le FMI et les banques régionales de développement. C’est ce pouvoir-là qui a la mainmise sur l’Aide, qui dirige l’Aide, qui pilote l’AFD, qui tire les ficelles au niveau multilatéral comme au niveau bilatéral, s’agissant précisément de la France.

On le voit, l’AFD et son directeur général n’ont pas tout le pouvoir qu’on leur prête parfois. Le réel pouvoir se situe ailleurs et principalement à la direction générale du Trésor du ministère des Finances.

L’AFD met en œuvre la politique bilatérale de coopération dans le cadre que lui fixent ses tutelles, avec les instruments qu’on lui octroie, en demeurant étroitement contenue dans les volumes d’engagements autorisés chaque année par le gouvernement en prêts ou en dons, région par région.

L’AFD est avant tout une agence d’exécution de l’Aide, « un couteau suisse » particulièrement agile, en adaptation permanente, tentant de concilier à la fois les exigences de ses tutelles, un cadre d’intervention rigide, tout en se devant d’être à l’écoute des demandes particulières des pays en développement dans lesquels elle intervient.

En historien de formation, Rémy Rioux déclare également ceci : « C’est l’Afrique qui a libéré la France, son armée et aussi les forces financières qui y existaient en 1941. » On ne peut être qu’un peu surpris par ce propos. N’est-ce pas un peu exagéré même si l’Afrique équatoriale française et l’Afrique occidentale française, c’est-à-dire une partie de l’empire colonial français s’est rangé aux côtés du Général de Gaulle pour appuyer la Résistance ?

Mais la libération de la France n’a-t-elle pas eu lieu en 1944 grâce essentiellement aux deux débarquements alliés de Normandie et de Provence ? À l’époque de la Seconde guerre mondiale, l’Afrique était un continent colonisé, n’avait pas d’armée et les soldats africains étaient enrôlés parfois de force pour combattre pour la France aux côtés des Alliés.

Stéphane Madaule

Pourquoi s’échiner ainsi à déformer quelque peu la réalité ? Est-ce un éloge involontaire de l’époque coloniale ? Nos amis Africains n’ont peut-être pas besoin de nous pour écrire par eux-mêmes leur propre histoire.

Pour l’AFD, s’agissant de sa raison d’être et de son pouvoir réel, entre la représentation que l’on peut s’en faire et la réalité, demeure parfois un écart qu’il n’était peut-être pas inutile de découvrir, afin de mieux cerner les responsabilités de chacun dans la définition et la mise en œuvre de la politique de coopération de la France dont la véritable réforme est à venir, au-delà du changement de nom de l’AFD, annoncé par le président de la République.

@SM

BIO EXPRESS

Stéphane Madaule est docteur en Économie du développement, spécialiste de l’Aide. Il est professeur d’économie à l’HEIP et consultant international. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages sur le développement dont Le manuel du développement », paru chez l’Harmattan, qui fait référence. Depuis 1999, il mène une activité de publiciste dans la presse (Le Monde, La Croix, Libération) et livre régulièrement ses analyses dans deux blogs hébergés respectivement par Alternatives économiques et La Croix.

 

Une réponse à “Qui pilote l’Agence française de développement ?”

  1. L’analyse est pertinente. Les problematiques de developpement des populations des pays du Sud ne peuvent pas être définis à priori dans les agencies de financement. L’AFD, pour sa credibilité durable, devrait ainsi reviser sa strategie. Pour un operateur public, il n’est pas illogique d’etre un partenaire s’inserant dans l’approche du developpement endogène des pays du Sud.

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