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African Business

Economie : Le gros dilemme de la dette

La Covid-19 a mis au premier plan les problèmes de la dette de l’Afrique. Une suspension temporaire des paiements de la dette aux gouvernements étrangers est un bon début, mais insuffisant.

Par Liam Taylor à Kampala (Ouganda)

« Nous savons comment redonner vie à une économie. Ce que nous ne savons pas, c’est comment ramener les gens à la vie ». Les paroles de Nana Akufo-Addo, le président du Ghana, étaient une justification éloquente du verrouillage de son pays au milieu de la pandémie du coronavirus, mais seule la deuxième partie était strictement vraie. Personne ne sait comment relancer une économie après cette pandémie aussi destructrice dans le monde.

Ce faux sentiment de déjà vu a également accompagné les discussions sur les problèmes de la dette africaine : un défi qui ne ressemble que superficiellement aux crises du passé.

Le choc sans précédent de la Covid-19 a fait chuter les revenus exactement au moment où les gouvernements doivent dépenser plus. L’effet immédiat ? Une compression des services essentiels et des investissements. Dans les années difficiles à venir, le lourd fardeau de la dette pourrait faire monter l’inflation et ralentir la croissance. Les fournisseurs font faillite lorsque le gouvernement cesse de payer ses factures et le commerce ralentit ouvrant la voie aux incertitudes. Le fardeau de la dette de l’Afrique se profile soudainement lourd ;  plus lourd.

Une suspension plus complète de la dette est exactement ce que les dirigeants africains demandent. Les ministres des Finances ont demandé un allègement aux « partenaires bilatéraux, multilatéraux et commerciaux », couvrant tous les pays africains pour les deux prochaines années.

Mi-avril, le G20 a annoncé la suspension des paiements de la dette bilatérale pour 73 des pays les plus pauvres, dont la moitié en Afrique. Le moratoire a apporté un répit jusqu’à la fin de l’année. Mais beaucoup ont fait valoir que cela n’allait pas assez loin.

« Cette initiative doit être encore plus ambitieuse », estimait le Premier ministre éthiopien Abiy Ahmed dans le New York Times. « Cela devrait impliquer non seulement la suspension de la dette, mais l’annulation de celle-ci (…) Cela devrait durer bien après la fin de la pandémie et couvrir également les emprunts auprès des prêteurs commerciaux ».

Pendant ce temps, l’Union africaine et un groupe de ministres des Finances demandent un plan de relance de 100 milliards de dollars pour le continent, dont 44 milliards de dollars d’allégement de la dette et une suspension de paiement de deux ans. « Il n’est pas question que quiconque fasse défaut et ne paie pas », explique Ngozi Okonjo-Iweala, envoyée spéciale de l’Union africaine (UA) et ancien ministre des Finances du Nigéria. « Mais nous avons besoin d’un arrêt à tous les niveaux pour nous donner de la respiration ».

À travers des nuages ​​d’incertitude, une chose est claire : la composition changeante de la dette de l’Afrique rendra les négociations plus complexes que jamais.

Une crise imminente

Aucune crise de la dette « africaine » ne concerne uniquement l’Afrique. La première grande vague d’emprunt a commencé avec le boom pétrolier des années 1970. Les États du Moyen-Orient ont mis leurs « pétrodollars » excédentaires dans les banques occidentales, qui les ont acheminés vers le Sud. Lorsque la Réserve fédérale américaine a relevé ses taux d’intérêt, la dette est devenue impayable.

Ce n’est qu’au tournant du siècle que plus de 100 milliards de dollars de dette africaine ont finalement été annulés par des gouvernements étrangers, la Banque mondiale et le FMI. Mais le capital excédentaire a de nouveau fait le tour de l’économie mondiale – cette fois en provenance de pays asiatiques économes. Une partie de cet argent a inondé l’Afrique sous forme de prêts chinois. Le reste a circulé à travers l’Ouest, où les taux d’intérêt ont chuté à des bas-fonds historiques.

Les investisseurs sont venus en Afrique à la recherche de rendements/bénéfices supérieurs à ce qu’ils pouvaient obtenir chez eux. Les gouvernements ont profité de cette nouvelle vague de capitaux, bon nombre d’entre eux émettant leurs toutes premières obligations libellées en dollars et en euros à des taux inférieurs à ceux qu’ils pourraient obtenir au niveau national.

En 2016, l’Afrique subsaharienne devait 19% de sa dette extérieure aux obligataires. Au moins 30% étaient dus à ces gouvernements, y compris la Chine, qui siégeait en dehors du Club de Paris des bailleurs traditionnels. La dette publique a doublé en une décennie.

En 2019, le FMI a déclaré que sept pays africains à faible revenu étaient en situation de surendettement et neuf autres à haut risque.

« Moment apocalyptique »

Puis vint la Covid-19. Ce fut un « moment apocalyptique », selon les mots de Ken Ofori-Atta, ministre ghanéen des Finances. Les prix des produits de base ont plongé, les touristes ont disparu et les envois de fonds ont tari. Les capitaux ont fui vers la sécurité relative des marchés développés, à un rythme plus rapide que lors de la crise financière de 2008-2009.

Ce qui a fait dire à Okonjo-Iweala : « On s’inquiète de ce qui arrivera à la demande de la Chine et qu’en est-il de l’Europe qui devrait se contracter à environ 5 ou 6% ? Ce sont les deux grands marchés des produits africains ».

De son côté, le FMI affirme que les économies de l’Afrique subsaharienne vont se contracter de 1,6% cette année, la pire performance jamais enregistrée ; dans la majeure partie de l’Afrique du Nord, la baisse sera encore plus prononcée.

Et les paiements d’intérêts rendent plus difficile la lutte contre le virus : même avant la pandémie, 32 gouvernements africains dépensaient plus pour le service de la dette extérieure que pour les soins de santé, révèle Jubilee Debt Campaign (Une coalition au Royaume-Uni qui appelle à l’annulation des dettes injustes et non payables des pays les plus pauvres).

Certains gouvernements endettés sont déjà au bord du gouffre.   Le Front patriotique de Zambie, au pouvoir depuis 2011, a fait des dépenses exorbitantes notamment sur les routes, les salaires et une flotte coûteuse de camions de pompiers. « Parce qu’ils n’ont pas fait croître l’économie, ils ont simplement emprunté pour financer la réalisation des promesses de campagne électorale », explique Sishuwa Sishuwa de l’Université de Zambie.

La dette publique du pays atteindra 110% du PIB cette année, selon le FMI, et un kwacha (monnaie locale) effondré rendra les prêts plus coûteux à rembourser. Le gouvernement cherche à restructurer ses dettes

Le Ghana et la République du Congo également préoccupent, explique Yvonne Mhango, analyste chez Renaissance Capital, (une banque d’investissement) :« Nous sommes très préoccupés par les pays qui ont des paiements à court terme ».

Pendant ce temps, le Nigeria, la plus grande économie de la région de l’Afrique de l’Ouest, fait face à un autre type de crise budgétaire. La dette publique ne représente que 29% du PIB, mais engloutit 60% des recettes du gouvernement fédéral.

« La dette elle-même n’est pas tellement relative à la taille de l’économie, mais le gouvernement peine à collecter des impôts», explique Nonso Obikili, économiste à Abuja. « La plus grande partie de cette dette est intérieure » ajoute-t-il. Ce qui signifie que le gouvernement peut la rembourser en imprimant plus d’argent, au risque d’une inflation plus élevée.

« Mais cela signifie également que l’allégement et l’annulation de la dette ne sont pas une option, car la majeure partie de cette dette intérieure est détenue par des fonds de pension, des banques et des institutions au Nigeria », note-t-il.

En Afrique du Sud, les obligations d’État ont été revues à la baisse et les rendements obligataires ont atteint un pic. Capital Economics, une firme de recherche, a déclaré que le pays aurait besoin d’une compression budgétaire assourdissante de 0,5 à 0,6% du PIB par an pour stabiliser le niveau de la dette d’ici à 2030, à moins d’une forte accélération de la croissance. Mais les marchés financiers profonds permettront au gouvernement de continuer à emprunter sur le marché intérieur, évitant ainsi une crise.

Le même « luxe » n’est pas à la portée de la plupart des autres pays africains, où les marchés obligataires locaux sont petits et peu développés. Et lorsque les gouvernements ne sont pas en mesure d’emprunter avec leur propre monnaie à l’international, note Ndongo Samba Sylla, un économiste sénégalais, un déficit de change devient rapidement une crise de la dette. « La dette en devises n’est pas seulement un problème économique, mais aussi un problème politique », dit-il.

Quels pays devraient bénéficier d’un moratoire ?

Le moratoire sur la dette du G20 soulève précisément de telles questions politiques. Quels pays devraient en bénéficier ? Et quels créanciers participent ?

Le Zimbabwe, l’Érythrée et le Soudan sont tous exclus de l’initiative, car ils sont en retard auprès de la Banque mondiale ou du FMI. Et certaines des plus grandes économies du continent, dont l’Afrique du Sud et cinq pays d’Afrique du Nord, ne sont pas assez pauvres pour être incluses dans le programme – même si, mi-mai, elles représentaient la moitié des cas confirmés de la Covid-19 dans la région.

Du côté des créanciers, la suspension de la dette ne couvre que les paiements aux autres gouvernements, qui représentent un peu plus d’un tiers des coûts du service de la dette de l’Afrique.

Il n’inclut pas les prêts des bailleurs multilatéraux, comme la Banque mondiale, qui craint que sa propre cote de crédit triple-A ne soit compromise si elle cesse de collecter les remboursements. Le FMI a proposé une suspension distincte de la dette de six mois à 19 pays africains, mais uniquement en puisant dans un pot de subventions pour couvrir leurs obligations.

Le plus grand écart est la dette due aux créanciers privés. Parmi les pays africains éligibles au G20, une douzaine fait face à des paiements obligataires totalisant trois milliards de dollars sur la période de suspension, selon les chiffres de Jubilee Debt Campaign. Dans les accords avec les banques, les négociants en matières premières et autres, un montant encore plus important est dû.

Le G20 a appelé les créanciers privés à se joindre volontairement à son initiative. L’Institute of International Finance (IIF), un club de bailleurs, a déclaré que ses membres sont prêts à « soutenir l’objectif », mais ils ont un certain nombre de préoccupations – y compris concernant les conditions de participation, l’impact sur les notations de crédit et la obligation fiduciaire que les gestionnaires d’actifs ont envers leurs clients.

Un certain nombre de créanciers de premier plan ont formé le Groupe de travail sur les créanciers privés africains afin de négocier et ont manifesté leur opposition à une « approche globale » du processus.

« Un gouvernement peut dire : +Oui, nous ne voulons pas payer+, et c’est tout, vous pouvez différer le paiement », a déclaré Stuart Culverhouse, économiste en chef chez Tellimer, une société d’études de marchés émergents. « Mais pour les obligataires, il existe des documents juridiques qui dictent ce que vous pouvez faire et ce que vous ne pouvez pas faire », ce qui rend les choses un peu plus difficile. Les investisseurs craignent que le blocage de la dette ne s’élargisse pour inclure davantage de pays ou se prolonge l’année prochaine.

Suspension totale de la dette

Une suspension plus complète de la dette est exactement ce que les dirigeants africains demandent. Les ministres des Finances ont demandé un allègement aux « partenaires bilatéraux, multilatéraux et commerciaux », couvrant tous les pays africains pour les deux prochaines années.

La proposition, élaborée avec l’UA et la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique, créerait un fil conducteur spécial pour échanger des obligations souveraines contre de nouvelles dettes, à rembourser sur une plus longue période à des taux d’intérêt plus bas. « L’impact sur les économies du continent ne disparaîtra pas aussi vite que nous le pensions », a déclaré Okonjo-Iweala, l’envoyé de l’UA, mi-mai alors que les discussions avec les créanciers privés commençaient. « Nous aurons peut-être besoin d’un peu plus de temps pour récupérer. Nous étudions différentes options », a-t-elle indiqué.

Les agences de notation de crédit ont averti qu’une restructuration de la dette due à des créanciers privés pourrait constituer un défaut de paiement, ce qui fait craindre à certains gouvernements qu’ils ne se retrouveraient sur les marchés de la dette. Okonjo-Iweala « pense que ce sont des tactiques effrayantes, regardez les taux d’intérêt dans le monde. Ils sont si bas. Surtout, ni les plans du G20 ni ceux de l’UA n’entraînent l’annulation de la dette à ce stade (bien que les dirigeants africains disent que cela pourrait être nécessaire plus tard). Les propositions changent comment et quand les pays paient, mais pas combien ».

Dans un rapport d’accompagnement, la Cnuced a mis en garde contre les « défauts souverains en série », causés en partie par «une intégration rapide et souvent prématurée [des pays en développement] dans des marchés financiers fortement sous-réglementés ».

Le même « luxe » n’est pas à la portée de la plupart des autres pays africains, où les marchés obligataires locaux sont petits et peu développés. Et lorsque les gouvernements ne sont pas en mesure d’emprunter avec leur propre monnaie à l’international, note Ndongo Samba Sylla, un économiste sénégalais, un déficit de change devient rapidement une crise de la dette. « La dette en devises n’est pas seulement un problème économique, mais aussi un problème politique », dit-il.

La Cnuced a demandé instamment qu’un statu quo soit utilisé pour créer un espace de respiration pour un « accord sur la dette mondiale » qui annulerait 1 billion de dollars de dette souveraine dans le monde. Sans « un compréhensible ensemble complet de dettes… ce ne sera qu’une question de temps pour que les pays recommencent à rembourser leurs prêts », explique Yungong Theophilus Jong du Forum africain et du Réseau sur la dette et le développement, un groupe de plaidoyer.

En février, 21 gouvernements africains avaient 115 milliards de dollars d’obligations en circulation libellées en dollars ou en euros. Cette année, la plupart des paiements sont des montants d’intérêt relativement faibles. Mais un mur de dettes se profile en 2024, lorsque plus de 11 milliards de dollars de ces obligations arriveront à échéance.

Solutions alternatives

Il y a une autre préoccupation : si seulement certains créanciers coopèrent, l’allégement de la dette est simplement utilisé pour payer les retenues. Dans les années 1990, les soi-disant «fonds vautours» ont racheté la dette de pays comme la Zambie et l’Ouganda à des taux bas, en les poursuivant pour paiement et en réalisant des bénéfices allant jusqu’à 2000%.

La plupart des contrats obligataires comportent désormais des clauses d’action collective, ce qui signifie qu’une restructuration peut être imposée à tous les obligataires si une majorité suffisante est d’accord. Mais les spéculateurs peuvent toujours acheter suffisamment d’obligations pour bloquer l’accord, explique Danny Bradlow, professeur de droit du développement international à l’Université de Pretoria.

Il propose qu’au lieu d’offrir d’échanger des obligations souveraines contre de nouvelles dettes, le créneau spécial de l’UA devrait simplement les acheter. L’achat pourrait être financé par les avoirs des pays riches en droits de tirage spéciaux (DTS) – une sorte d’actif de réserve international émis par le FMI – et par les ventes de l’or du FMI, qui a pris de la valeur cette année. « Ils pourraient vendre une partie de cela sans compromettre la capacité du FMI d’aider d’autres pays », explique Bradlow.

Une autre suggestion vient de Tim Jones de Jubilee Debt Campaign, qui note que la grande majorité des contrats obligataires africains sont régis par le droit anglais. « Le gouvernement britannique peut et doit adopter de toute urgence une loi pour empêcher tout pays suspendant le paiement de sa dette en raison de la crise du coronavirus d’être poursuivi à Londres », dit-il.

 Que fera la Chine ?

L’autre grande incertitude est la Chine. Son approche de l’annulation de la dette peut différer de celle des « prêteurs » occidentaux, qui négocient collectivement via le Club de Paris.

En Éthiopie, environ 24% du service de la dette du gouvernement va à la Chine et seulement 5% aux pays du Club de Paris. Les routes en ruine et hors de prix de la Zambie ont été construites avec de l’argent chinois.

« Les prêts obtenus de la Chine ne sont pas obtenus dans le cadre d’un processus transparent », explique Trevor Simumba, économiste à Lusaka. « La qualité de l’infrastructure est très médiocre et il est donc très difficile d’obtenir un retour sur ce prêt ».

Il existe des précédents pour la remise des prêts chinois, note Yunnan Chen de l’Overseas Development Institute, un groupe de réflexion. Par exemple, la Chine a autorisé l’Éthiopie à différer le remboursement d’un prêt pour le chemin de fer Addis-Djibouti. « Mais lorsque la Chine renonce à ses prêts, il s’agit généralement de prêts à taux zéro qui ont été initialement accordés sous forme d’aide », dit-elle.

Les prêts commerciaux des banques d’État chinoises sont « très peu susceptibles » d’être radiés et « toute flexibilité sera ponctuelle et au cas par cas ».

Quel que soit l’accord conclu entre les pays africains et leurs créanciers, ce ne sera qu’une pièce du puzzle économique. On parle déjà d’un plan Marshall financé par l’aide ou d’une nouvelle émission de DTS par le FMI, l’équivalent international de l’impression de monnaie. Si les dirigeants africains ne peuvent pas relancer leurs économies, ils ne vivront pas seulement avec de l’argent emprunté – ils vivront aussi avec du temps emprunté.

Traduit de l’anglais au français par Serges David

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