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African Business Analyse et Opinion

Comment remédier à un système obsolète

Comment remédier à un système obsolète
  • Publiénovembre 8, 2023

La zone franc CFA est l’un des anachronismes de l’histoire. Ses principales caractéristiques institutionnelles n’ont pas changé depuis plusieurs décennies, malgré un monde en pleine mutation. Il faut répondre à quatre problèmes fondamentaux du système.

 

Ces dernières années, les universitaires et le public ont exprimé leurs inquiétudes concernant le franc CFA. Dans des pays comme le Sénégal, le Mali et le Burkina Faso, l’opinion publique a protesté en chœur contre une monnaie perçue comme imposée de l’extérieur et inadaptée aux réalités du développement du continent. L’Afrique de l’Ouest a connu les réformes Macron-Ouattara de 2019 et un mouvement vers un projet de monnaie unique de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) qui inclurait des pays anglophones comme le Nigeria et le Ghana d’ici 2027. La Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) a tenu un sommet en novembre 2022 à Libreville, au Gabon, afin d’explorer les options politiques pour l’avenir du CFA.

La BEAC et la BCEAO devraient réviser leurs mandats pour y inclure non seulement la stabilité des prix mais aussi l’emploi, comme le font de nombreuses banques centrales.

L’architecture institutionnelle de la zone franc CFA comporte quatre éléments : l’ancrage à l’euro, la liberté des transferts de capitaux entre la zone et la France, la mise en commun des réserves des États membres dans un compte d’opérations et la garantie de convertibilité. Ces caractéristiques sont restées relativement inchangées malgré d’autres changements au sein de l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et de la CEMAC.

L’une des raisons de la persistance de la zone du franc CFA est l’économie politique des élites qui bénéficient de la configuration actuelle. Trois forces sont au cœur de l’accord CFA : la France et le Trésor français, les élites politiques africaines francophones et le FMI. La France soutient la zone pour des raisons historiques, politiques et économiques. L’ancrage profite aux entreprises étrangères et aux importateurs locaux qui ne courent aucun risque de change, tandis que les élites africaines francophones sont favorables à la stabilité de l’ancrage, à la capacité d’obtenir des importations relativement moins chères de l’étranger et à la possibilité d’envoyer leurs actifs financiers à l’étranger. Le FMI, qui croit généralement à la flexibilité des taux de change, a soutenu un accord qui est en contradiction avec sa philosophie économique.

 

Des économies peu performantes

Toutefois, dans la pratique, la recherche de la stabilité ne s’est pas traduite par de meilleurs résultats en matière de développement. Si les accords monétaires coloniaux, et en particulier l’arrimage à l’euro, ont contribué à la stabilité des prix et minimisé les risques de change, les résultats de la région ont été lamentables en termes de croissance et de bien-être. Le déficit de transformation structurelle au sein des deux zones monétaires a sapé la gestion macroéconomique et exposé les pays membres à des chocs récurrents sur les termes de l’échange des produits de base.

Aucun des pays de la zone franc CFA ne s’est imposé comme une économie performante ayant réussi à réduire la pauvreté de manière significative. Le revenu par habitant dans la zone du franc CFA est faible et les taux de pauvreté dans la zone du franc CFA sont en moyenne supérieurs à 40 % de la population. Dans un ouvrage récent, Zafar (2021) constate que, par rapport à de nombreuses économies anglophones et autres plus performantes en Afrique, telles que le Rwanda, le Kenya, le Ghana et l’île Maurice, les pays de la zone CFA ont généralement connu une inflation plus faible, mais aussi une croissance par habitant, une réduction de la pauvreté et un développement humain nettement inférieurs.

En examinant les coûts et les avantages de la zone du franc CFA dans les années 1990, Devarajan et Rodrik (1991) constataient déjà que les taux de change fixes ont été une mauvaise affaire pour les pays membres de la zone du franc CFA. Dans le cadre d’arbitrages raisonnables entre la production et l’inflation, ces pays auraient mieux fait de disposer de la flexibilité nécessaire pour s’adapter aux chocs extérieurs.

Les options de politique macroéconomique dont disposent les pays membres de la zone CFA sont fortement limitées. La monnaie des pays de la zone CFA étant arrimée à l’euro, ils renoncent à la fois à la gestion du taux de change et à une politique monétaire indépendante pour faire face aux chocs. Dans leur analyse de l’expérience internationale, Cespedes et Velasco (2012) examinent 107 cycles d’expansion et de récession des matières premières dans les principaux pays et constatent que la perte de production résultant d’une baisse des prix est d’autant plus faible que le taux de change est flexible.

Premièrement, l’ancrage à une monnaie forte conduit à une monnaie surévaluée et réduit la compétitivité du secteur privé en subventionnant effectivement les importations et en pénalisant les exportations. En 2020, le franc CFA était surévalué de 20 % dans l’UEMOA et de 30 % dans la CEMAC.

 

Une « répression financière »

La littérature économique confirme l’impact de la surévaluation sur le secteur commercial. En examinant 92 épisodes de poussée des exportations, une étude constate que les poussées des exportations dans les pays en développement tendent à être précédées d’une forte dépréciation réelle – qui laisse le taux de change nettement sous-évalué –, et d’une réduction de la volatilité du taux de change (Freund et Denisse 2012).

Nous voyons une réaction significative de l’offre, en particulier pour les exportations non traditionnelles, et une poussée de la croissance. Éviter une surévaluation significative de la monnaie est un impératif que l’on peut tirer de l’expérience mondiale en matière de croissance économique. Les données empiriques montrent que la sous-évaluation stimule la production de biens échangeables, la transformation structurelle et la croissance économique, en particulier dans les pays en développement à revenu faible ou intermédiaire.

Deuxièmement, la rigidité du taux de change oblige à s’adapter aux chocs commerciaux sur le plan budgétaire, en réduisant les investissements publics ou en augmentant la dette. Les pays de la zone du franc CFA réduisent les investissements publics en cas de chocs, ce qui a des répercussions négatives à long terme. La zone du franc CFA limite les options politiques des États membres dans un monde où les gouvernements des pays avancés et en développement déploient des mesures fiscales et monétaires pour aider leurs économies à se remettre du double choc de la pandémie et de la crise ukrainienne.

Troisièmement, le système exacerbe les inégalités entre les élites urbaines et les pauvres des zones rurales parce qu’il entrave la rentabilité de l’agriculture commerciale. La surévaluation chronique de la monnaie, associée au manque de crédit, d’engrais et d’intrants pour les agriculteurs, garantit que la zone du franc CFA sera perpétuellement une zone d’importation de denrées alimentaires.

Quatrièmement, la politique monétaire agit comme un mécanisme de répression financière. Les règles strictes sur la masse monétaire et le conservatisme excessif de la Banque centrale empêchent l’intermédiation financière. L’union monétaire n’a pas réussi à accélérer la croissance des membres les plus pauvres, comme le montre l’absence de convergence économique, et il n’y a pas de transferts fiscaux des pays riches vers les pays pauvres, comme c’était le cas dans l’Union européenne. L’ancrage des économies pauvres à une monnaie forte se traduit par une économie d’importations perpétuelles, de pénurie de crédit et de sous-performance du secteur commercial.

 

Options politiques de réforme du taux de change de la CFA

Enfin, les défis associés aux accords sur le franc CFA, et en particulier la parité rigide, se reflètent également dans la dynamique de la gestion et de la restructuration de la dette en temps de crise. Les pays de la zone CFA sont confrontés à une accumulation de dettes à la suite de la pandémie. Parallèlement à la restructuration de la dette, un ajustement de la monnaie (dévaluation) contribuera à stimuler la croissance et à donner aux autorités une plus grande marge de manœuvre budgétaire en monnaie locale. Cela pourrait entraîner des pressions inflationnistes, qui devront être traitées à la fois par la politique monétaire et par des mesures visant à améliorer les goulets d’étranglement du côté de l’offre.

La zone est guidée par un cadre macroéconomique obsolète qui se concentre uniquement sur une faible inflation et une consolidation fiscale et moins sur la croissance et le développement. Ce modèle d’austérité contraste avec un modèle plus développemental dans lequel les politiques fiscales et monétaires contracycliques ont été utilisées à la fois dans les économies avancées et émergentes pour faire face aux chocs et pour améliorer les contraintes du côté de l’offre, telles qu’une forte production alimentaire et énergétique, plutôt que par le biais de contrôles stricts sur le crédit. Dans des pays comme la Chine, l’Inde, l’Indonésie et le Vietnam, des efforts considérables ont été déployés pour créer une autosuffisance alimentaire et un secteur rural robuste. La zone CFA peut s’inspirer de cette expérience internationale.

Le système doit évoluer pour répondre aux défis croissants. La modernisation du système comprend une analyse des cadres de taux de change alternatifs qui permettraient une plus grande flexibilité monétaire tout en améliorant la compétitivité, en ouvrant la porte à une croissance tirée par les exportations, en réalignant les incitations pour les producteurs agricoles et en soutenant l’expansion du crédit. Un cadre monétaire et de taux de change moins rigide peut offrir une plus grande marge de manœuvre à la politique budgétaire pour réaliser des progrès sociaux, soutenir le secteur privé local et résoudre certains des problèmes domestiques de l’offre. En outre, une politique agricole favorable aux pauvres et une politique industrielle sélective devraient faire partie de la nouvelle approche. Les éléments clés d’une réforme sont les suivants.

Tout d’abord, le taux de change de l’UEMOA doit être révisé en deux étapes, en passant d’un régime fixe à un régime intermédiaire puis à un régime de flottement dirigé.

 

Un « serpent monétaire » ?

D’ici deux ans, le franc CFA pourra être rattaché à un panier de monnaies reflétant le poids des échanges commerciaux du pays. Étant donné qu’une part croissante des échanges commerciaux se fait avec l’Asie, il convient d’en tenir compte. Une proposition est d’avoir un panier de devises composé d’un tiers de renminbi, d’un tiers de dollar et d’un tiers d’euro. La Banque centrale peut calculer les coefficients exacts.

En cinq ans, l’UEMOA devrait évoluer vers un flottement dirigé. La Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) laissera les forces du marché déterminer les fluctuations des taux de change, mais interviendra si la monnaie devient trop forte ou trop faible. Il est possible de définir une fourchette dans laquelle la BCEAO peut intervenir. Un objectif important de la réforme est d’aider les économies d’Afrique de l’Ouest à s’adapter aux chocs et de soutenir les secteurs marchands en évitant que la monnaie ne devienne trop surévaluée.

Une ligne de swap qui pourrait remplacer la garantie française devrait être mise en place avec la Banque centrale européenne (BCE), la Réserve fédérale américaine ou la Banque populaire de Chine afin de garantir le soutien en période de volatilité macroéconomique. Il s’agirait d’accords formels entre deux banques centrales permettant l’échange de devises étrangères en cas de crise de liquidités. Ces accords peuvent aider la BCEAO et la BEAC à disposer de réserves suffisantes pour s’adapter aux chocs macroéconomiques.

De plus, la gestion des réserves devrait être basée sur le maintien d’un certain pourcentage pour les imprévus. La décision d’investir devrait être purement une décision de l’État membre et ne pas être dictée par des pays extérieurs. À l’instar des autres banques centrales, les réserves devraient être gérées selon une approche de diversification du portefeuille.

Dans la zone UEMOA, les pays peuvent s’intégrer économiquement avec des pays anglophones spécifiques comme le Ghana et créer un espace économique plus fort. En revanche, un rattachement au Nigeria semble risqué, car le Nigeria est un exportateur de pétrole et les pays de l’UEMOA sont principalement des importateurs de pétrole.

Certains pays, comme le Sénégal ou le Mali, pourraient décider d’en sortir dans les années à venir. Un CFA « dollarisé » ou une monnaie nationale pourrait présenter des avantages, car le Sénégal est en train de devenir un exportateur de pétrole et de gaz et pourrait bénéficier d’une parité alternative.

 

 

La volatilité des prix du pétrole

En Afrique centrale, la CEMAC devrait passer d’une parité euro à une parité panier comprenant l’euro, le dollar et le prix du pétrole. La CEMAC étant riche en pétrole, cet arrangement reflétera les variations des prix du pétrole. Comme l’a fait valoir l’économiste Jeffrey Frankel, un panier de devises et de matières premières aura des vertus : pour un pays en développement exportateur de matières premières, il peut offrir le meilleur du flottement, une adaptation automatique aux chocs commerciaux, ainsi que le meilleur des taux fixes, un ancrage stable et transparent.

Les coefficients peuvent être calculés sur la base des pondérations commerciales, les pondérations numériques étant annoncées publiquement pour éviter toute incertitude.

Une baisse des prix du pétrole entraînera une dépréciation du nouveau franc CFA de la CEMAC, par exemple. Cela aidera les pays à s’adapter à la volatilité des prix du pétrole.

Comme l’UEMOA, la CEMAC devrait mettre en place une ligne de swap avec la FED, la BCE et la Banque centrale chinoise. La CEMAC pourrait être amenée à mettre en commun davantage de réserves compte tenu de la volatilité du pétrole.

Contrairement à l’UEMOA, une économie politique difficile et l’absence de consensus entre les pays rendront très difficile le fonctionnement d’un flottement dirigé.

En 2012, l’économiste Agbor soutenait qu’un ancrage au dollar pour le franc unique de la CEMAC est l’option la plus réaliste pour l’avenir. En permettant aux pays de la zone CEMAC d’accéder aux instruments du marché des capitaux américains, l’ancrage au dollar garantirait la stabilité du franc unique de la CEMAC en cas d’épuisement des ressources pétrolières et des réserves étrangères. Un ancrage au dollar contribue à assurer la stabilité des flux de revenus en provenance de l’étranger, étant donné que presque toutes les exportations de la CEMAC sont libellées en dollars américains et que l’accès aux instruments financiers américains par le biais de l’ancrage au dollar peut contribuer à couvrir les risques de taux de change liés au dollar.

Les pays de la zone CFA doivent adapter leur politique monétaire au contexte actuel et viser un taux d’inflation supérieur à l’approche actuelle. La BEAC et la BCEAO devraient réviser leurs mandats pour y inclure non seulement la stabilité des prix mais aussi l’emploi, comme le font de nombreuses banques centrales. De plus, la BCEAO et la BEAC devraient être prêtes à se détacher de la politique monétaire de la BCE, car les économies européennes sont à des stades de développement différents et ont des besoins économiques différents.

 

Des objectifs à revoir

Dans cette optique, la BCEAO et la BEAC peuvent réviser leur objectif d’inflation de 3 %, qui présente trois défauts : il est trop bas pour l’environnement actuel d’inflation élevée, il ne reflète pas le nouveau monde du changement climatique et des chocs alimentaires, et l’arbitrage en termes de croissance et de chômage est trop élevé. En 2010, l’économiste Blanchard suggère que les décideurs politiques pourraient viser un taux d’inflation cible plus élevé de 4 % en temps normal afin d’accroître la marge de manœuvre de la politique monétaire pour réagir à de tels chocs.

En principe, une politique monétaire anticyclique est possible lorsque le taux de change est flexible. Comme pour les autres banques centrales dans le monde, une plus grande indépendance en matière de politique monétaire s’accompagne d’une plus grande responsabilité. La BCEAO et la BEAC devront contribuer à l’expansion de la masse monétaire et utiliser de manière sélective les taux d’intérêt, les réserves obligatoires et les opérations d’Open market.

Bien sûr, il y aura des moments où la politique monétaire devra être resserrée pour protéger les réserves et protéger les économies de la zone CFA des périls de l’inflation. Du point de vue du FMI, dans les pays où les réserves sont suffisantes, les interventions sur le marché des changes, les mesures macroprudentielles et les mesures relatives aux flux de capitaux peuvent être utilisées comme mesures à court terme pour renforcer l’autonomie de la politique monétaire, améliorer la stabilité financière et la stabilité des prix et réduire la volatilité de la production.

En termes opérationnels, les trois règles restrictives régissant la Banque centrale : maintien de 50 % de ses réserves sur le compte d’opérations, maintien d’une couverture de change d’au moins 20 % de ses engagements et limitation du crédit à chaque gouvernement des pays membres à un plafond équivalent à 20 % des recettes du gouvernement au cours de l’année précédente – devraient être modifiées.

Il y a un excès de liquidités dans le système bancaire, tel que mesuré par les ratios prudentiels traditionnels. La croissance de la base monétaire est contrôlée pour ne pas compromettre la parité. L’excès de liquidités est compatible avec une faible création de crédit par les banques commerciales, car les réserves et la monnaie de la Banque centrale ne peuvent pas être prêtées aux ménages ou aux entreprises. Limiter le crédit aux gouvernements qui ont besoin d’un financement urgent pour le développement est anachronique mais devrait être décidé au cas par cas plutôt que d’être régi par une règle rigide. Ce n’est pas par hasard que la CEMAC offre le moins de crédit au secteur privé, avec une moyenne de 10 % du PIB.

 

Une politique fiscale favorable à la croissance

La politique fiscale devra être revue. Cela est particulièrement nécessaire à l’ère du changement climatique, qui exige des investissements à grande échelle et à long terme, y compris dans les infrastructures vertes. Alors que la politique monétaire peut gérer les fluctuations dans l’ensemble de la zone, la politique budgétaire devra être adaptée pour faire face aux chocs asymétriques et répondre aux situations spécifiques des pays. Les besoins du Gabon par rapport à la République centrafricaine et du Mali par rapport à la Côte d’Ivoire varieront en fonction de leur situation économique.  Dans le cadre d’un scénario de réforme, la politique budgétaire devra remplir trois objectifs : aider à soutenir l’union monétaire, promouvoir la viabilité budgétaire et aider à soutenir la croissance et le développement. Ces objectifs peuvent parfois être contradictoires, mais un compromis devra être trouvé. La mobilisation des recettes et la restructuration de la dette peuvent renforcer la marge de manœuvre budgétaire.

La solution actuelle dans la CEMAC et l’UEMOA est d’avoir des règles fiscales et des critères de convergence macroéconomique. Malheureusement, cela n’a pas bien fonctionné dans la pratique. Il y a eu des dérapages dans la convergence macroéconomique et les pays de l’UEMOA ont eu du mal à respecter le critère clé de convergence fiscale qui consiste à limiter le déficit fiscal à 3 % du PIB. De plus, la politique fiscale dans la zone du franc CFA a tendance à être procyclique, dépensant plus en période de prospérité et réduisant les dépenses en période de crise. De plus, l’impact des dépenses fiscales n’est pas clair. L’appel du FMI à un assainissement progressif des finances publiques pour ramener le déficit budgétaire global de l’UEMOA à 3 % du PIB d’ici à 2024 semble irréaliste et inadapté pour faire face aux chocs au Sahel.

Cet article est issu d’un numéro spécial de Contemporary Issues in African Trade and Trade Finance (CIAT), une revue publiée par Afreximbank. Retrouvez-les avec le bouton CIAT.

Premièrement, il est possible d’améliorer les règles fiscales dans la zone CFA, qui a des limites numériques plus souples sur les agrégats budgétaires. La conception de la zone CFA peut tenir compte de l’avertissement du professeur Stiglitz selon lequel les règles de l’UE ne font pas la distinction entre les dépenses de consommation dans le présent et les dépenses d’investissement qui stimulent la croissance et améliorent le potentiel économique d’un pays dans l’avenir.

Deuxièmement, une approche suggérée serait de créer un fonds fiscal de solidarité qui s’appuierait sur les points forts des accords de partage des risques dans le cadre du fédéralisme fiscal. Ce fonds serait financé par les contributions de tous les membres et pourrait fournir des transferts aux pays touchés par les chocs, qui pourraient retirer des fonds pour couvrir les déficits de recettes, les urgences en matière de dépenses ou d’autres risques budgétaires. Plus les chocs affectant les membres de l’union sont asymétriques, plus les gains liés à la mise en commun des ressources ou à la contribution au fonds de solidarité sont importants. Cette approche s’apparente aux transferts fiscaux, notamment les fonds structurels, du Nord vers le Sud dans l’Union européenne qui ont permis aux pays les plus pauvres de converger vers les pays les plus riches. Avec ces réformes, l’UEMOA et la CEMAC seront plus à même de faire face à des défis de plus en plus complexes.

Ainsi, la zone du franc CFA, qui est à la base des accords monétaires entre les pays francophones d’Afrique, a-t-elle contribué à la stabilité macroéconomique, en particulier à la maîtrise de l’inflation. Mais elle a atteint et maintenu la stabilité des prix à des coûts économiques et sociaux considérables. Le déficit de transformation structurelle a augmenté la fréquence des cycles d’expansion et de récession et la récurrence des crises de balance des paiements, ce qui a favorisé l’augmentation des engagements extérieurs et le risque de surendettement. La parité surévaluée fausse les signaux de prix dans l’économie et empêche une allocation efficace des ressources.

 

Ali Zafar est un macro-économiste, spécialiste de l’Afrique, de l’Asie du Sud et du Moyen-Orient. En 2021, il a publié The CFA Franc Zone: Economic Development and the Post-Covid Recovery (Palgrave MacMillan).

 

Quelques références

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Zafar, Ali. 2021. La zone franc CFA : Le développement économique et la reprise post-COVID. Cham, Suisse : Palgrave Macmillan. Également https://www.brookings.edu/blog/africa-in-focus/2021/08/05/cfa-franc-zone-economic-development-and-the-post-covid-recovery/.

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Écrit par
Ali Zafar

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