Dette publique : les pays africains attirent, les institutions s’inquiètent

Les institutions internationales et les agences de notations tirent la sonnette d’alarme face à la montée de l’endettement public en Afrique de l’Ouest et centrale. Pourtant, les États trouvent facilement des fonds sur les marchés obligataires, à des taux soutenables.

Par Laurent Soucaille

Paradoxe à l’africaine : Côte d’Ivoire, Bénin, Cameroun, Ghana… empruntent sans difficulté sur les marchés des capitaux. Pourtant, depuis l’été dernier, FMI et Banque mondiale multiplient les avertissements, constatant la pente dangereuse prise par les ratios de solvabilité. Récemment, ce paradoxe a conduit à un échange de communiqués aigres-doux entre la BM (Banque mondiale) et la BAD.

La première reproche aux banques de développement de prêter trop facilement, accroissant les difficultés des pays déjà endettés. Accusation que récuse la BAD qui ne conteste en rien l’existence de pays « lourdement endettés », pour reprendre l’expression de la BM. Aussi, « la BAD suit-elle de près la tendance à la hausse de la dette, considérant qu’il n’y a pas de risque systémique de surendettement ».

Pour autant, la BM vient de mettre en garde le Ghana contre l’accumulation de sa dette extérieure, qui dépasserait « le seuil de viabilité ». L’État a levé quelque 3 milliards de dollars en euro-obligations, à la mi-février.

Avec un franc succès : pas moins de 14 milliards $ se sont présentés sur les marchés ! « Emprunter n’est pas une mauvaise chose, mais il faut emprunter aux bonnes conditions, au bon montant et de la bonne manière » résume Pierre Franck Laporte, représentant de la BM au Ghana qui se dit «convaincu que les autorités ghanéennes savent ce qu’elles font ».

La dette publique avoisine 63% du PIB du Ghana, qui attend de nouvelles recettes en provenance du secteur de l’énergie.

D’autres pays profitent de l’engouement des marchés pour la dette des pays en développement, bien plus attractive  – quoique plus risquée – que celle des pays occidentaux.

« Les pays en développement, doivent emprunter car la plupart d’entre eux n’ont pas les ressources suffisantes pour se développer. Ils doivent emprunter pour se développer, mais il faut emprunter de manière responsable », prévient la Banque mondiale.

Ainsi, le Bénin envisagerait une émission d’obligations pour 550 millions $, rapporte l’agence Bloomberg. L’opération servirait à financer le Programme d’action du gouvernement (PAG), estimé à plus de 15 milliards $.

L’agence S&P note la dette du Bénin à B+, assortie d’une perspective stable. Le ministère béninois de l’Économie et des finances a reçu le prix GlobalMarkets 2019 du meilleur gestionnaire de dette souveraine en Afrique subsaharienne.

Le 17 février, Moody’s a exprimé ses craintes vis-à-vis de la dette de huit États membres de la Cedeao, où « le poids de la dette a aujourd’hui quasiment doublé par rapport à 2010 et semble peu enclin à diminuer, ce qui soulève des préoccupations quant à sa soutenabilité ».

Cette tendance s’« accompagne de coûts économiques et sociaux potentiellement importants », prévient Lucie Villa, analyste senior de l’agence américaine de notations. Moody’s met en avant une dynamique d’endettement défavorable ainsi qu’une faible capacité de financement et de gestion de la dette.

Risques modérés de surendettement dans l’Uemoa

Le Togo, le Ghana et le Nigeria font partie des « pays menacés », tandis que le Mali et le Niger demeurent « sensibles à des chocs susceptibles d’augmenter de manière significative le poids de la dette et de détériorer la soutenabilité de leur dette » jugée « plus soutenable ». De leur côté, le Sénégal et la Côte d’Ivoire « se montrent les plus performants en termes de gestion financière ».

Concernant l’Uemoa, le niveau de surendettement de l’ensemble des pays de la zone est passé de « risque faible » au « risque modéré », selon une note publiée le 12 février par le FMI.

On ne s’alarme guère du côté du Sénégal, qui fait observer un changement de calcul – l’extension du périmètre du champ de la dette du secteur public aux organismes publics.

« Le ratio de service de la dette/exportations atteint 22,7% en 2020 contre un seuil de 21%, ce qui montre que la dégradation du profil de viabilité de la dette du Sénégal est temporaire. Un retour à un profil de risque faible est projeté pour 2022. »

L’accès aux ressources de financement des partenaires classiques du Sénégal « ne sera pas limité », rassure la Direction générale de la comptabilité publique.

En Afrique centrale, le FMI a appelé l’État camerounais à préserver la viabilité de la dette en respectant strictement le plan de décaissement pour les prêts contractés, mais non décaissés.

L’institution considère que le Cameroun « court un risque élevé de surendettement », et invite les autorités à limiter les emprunts pour lesquels aucun financement concessionnel n’est disponible. Le FMI considère que l’apurement des dettes croisées entre l’État et les quatre grandes entreprises publiques aidera à atténuer les risques éventuels.

Inquiétudes pour les pays pauvres très endettés

Au cours de la période 2010-18, l’endettement public en Afrique subsaharienne a progressé de moitié en moyenne, pour passer de 40% à 59% du PIB, faisant du continent le champion de l’accumulation de la dette, loin devant d’autres régions en développement, ce qui est « particulièrement préoccupant », soulignent Francisco Carneiro et Wilfried Kouamé, économistes de la Banque mondiale.

Cette moyenne masque une certaine hétérogénéité, certains pays connaissant un gonflement de leur endettement plus rapide que les autres. Ainsi, le ratio médian dette/PIB a été multiplié par deux en Afrique centrale, de 26,7% en 2010 à 53,4 % en 2018, tandis que, sur la même période, il a progressé d’environ 40 % en Afrique australe.

Les pays exportateurs de pétrole et les pays pauvres très endettés (PPTE) sont les premiers responsables de cette accélération de l’endettement public en Afrique subsaharienne, écrivent les économistes.

Les pays touchés par l’Initiative PPTE, de manière « surprenante », ont vu la part de la dette publique dans le PIB progresser d’au moins 50%, moins de dix ans après avoir bénéficié d’un allègement de leur dette au titre de l’Initiative.

De leur côté, les pays exportateurs de pétrole, comme l’Angola, le Cameroun, le Gabon, la Guinée équatoriale et le Tchad, ont eux aussi accumulé de la dette : le ratio dette publique/PIB y a plus que doublé en 2018 par rapport à 2010, « la fin du boum des produits des matières premières en 2014 pesant sur les déficits budgétaires ».

Cela dit, hormis pour l’Angola et le Congo, le niveau d’endettement des pays exportateurs de pétrole reste inférieur à la moyenne des autres pays d’Afrique subsaharienne. « Mais le gonflement rapide de cet endettement sur fond de baisse des cours du pétrole depuis 2013 soulève des interrogations récurrentes quant à la résilience et la diversification économique de ces pays », préviennent les économistes.

De nouveaux efforts budgétaires

L’explosion de la dette publique en Afrique subsaharienne, induit une vulnérabilité grandissante : au 31 août 2019, 18 pays à faible revenu étaient en situation de surendettement ou exposés à de forts risques de surendettement. Ce nombre, élevé, a progressé de 50 % depuis 2010.

De plus, la part de la dette libellée en devises a augmenté de 12 points de pourcentage depuis 2013 et ressort à 36 % du PIB en 2018. « Une telle situation expose certains pays subsahariens au risque d’un tarissement brutal des flux de capitaux, à l’instar de ce que l’on observe en général dans les économies émergentes. »

Dans ce cadre, les pays doivent fournir de nouveaux efforts budgétaires. Selon les calculs de la Banque mondiale, 29 pays subsahariens sur 47 vont devoir dégager des excédents primaires pour conserver le niveau de 2018 dans les années à venir. Un « effort significatif » qui peut représenter jusqu’à 2 % du PIB pour la majorité des pays d’Afrique subsaharienne. L’Angola, le Burundi, le Kenya et le Congo devront consentir un effort supérieur à la moyenne. 

À long terme, les pays d’Afrique subsaharienne doivent s’employer à rendre leurs niveaux d’endettement public soutenables, « ce qui passe par une amélioration indispensable de la transparence et de la gestion de la dette », notent les économistes de la BM qui pointent « les cas récents de dettes cachées ».

De solides capacités de gestion peuvent améliorer la transparence de la dette, minimiser les risques de passif, atténuer les menaces liées à une rapide accumulation de l’endettement et renforcer la stabilité macroéconomique générale. 

« L’effort budgétaire à court terme sera plus important et douloureux mais, à long terme, cet assainissement des finances publiques aura des effets positifs durables », concluent les experts de la Banque mondiale.